Как спасти вторые Минские соглашения?

Как спасти вторые Минские соглашения?

Всякий раз, когда вновь усиливается напряженность на востоке Украины, западные лидеры в качестве решения проблемы начинают требовать выполнения договоренностей протокола Минск-2. К сожалению, сделать это оказалось довольно трудно из-за изначальных структурных недоработок документа. Без конструктивного продвижения вперед есть опасения, что действующее соглашение будет сорвано так же, как был нарушен минский протокол, подписанный в сентябре 2014 года.

С тех пор, как в феврале 2015 года был подписан Минский протокол-2, США считают его средством разрешения конфликта на Донбассе — регионе на Украине, в состав которого входят Донецкая и Луганская области. Соглашение долго и подробно обсуждалось представителями «нормандской четверки» — лидерами Украины, России, Франции и Германии. Но те, кто его подписывал, не обладали столь значительным дипломатическим весом. В их число входили представитель Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Хайди Тальявини (Heidi Tagliavini), бывший президент Украины Леонид Кучма, посол России на Украине Михаил Зурабов и представители Александр Захарченко и Игорь Плотницкий — главы самопровозглашенных Донецкой и Луганской «республик» соответственно. Протокол Минск-2 охватывает большой спектр вопросов — от порядка прекращения огня, проведения местных выборов до конституционной реформы. И хотя он обладает многими характерными особенностями, позаимствованными из подписанного в сентябре 2014 года протокола Минск-1, он составлялся с учетом совершенно других условий в зоне боевых действий.

Через пять месяцев после подписания протокола, выполнение его условий остается весьма сомнительным. Из-за отсутствия точных и понятных формулировок, ключевые положения документа — в том числе о проведении конституционной реформы и децентрализации власти на Украине — предполагают двоякое толкование. В документе есть пункт, в котором довольно оптимистично оговаривается проведение пересмотра конституции Украины. Но в данный момент переговоры зашли в тупик, поскольку стороны обвиняют друг друга в нарушении условий протокола Минск-2. Продолжаются регулярные встречи трехсторонней контактной группы, и буквально на этой неделе обсуждался порядок соблюдения условий протокола, хотя почти никаких результатов достигнуто не было.Первоначальный минский протокол был сорван, главным образом, потому, что он не предоставлял сепаратистам никаких возможностей для достижения их целей. Хотя он и предполагал проведение местных выборов в Донецкой и Луганской областях, он не давал сепаратистам реального права контролировать границу с Россией или права участвовать в решении вопроса о вступлении в НАТО. Затем в результате предпринятого в январе 2015 года наступления сепаратисты захватили железнодорожный узел Дебальцево и продвинулись в направлении морского порта Мариуполь. Первое минское соглашение было сорвано, а благодаря новым захваченным территориям поддерживаемые Россией сепаратисты получили значительные преимущества на следующем этапе переговоров в феврале. К тому времени президенту Порошенко фактически не оставалось ничего другого, кроме как принять условия протокола Минск-2, а также пакет финансовой помощи в размере 17,5 миллиона евро, выделенный МВФ в надежде на успешную реализацию новых договоренностей.

В своих предложениях по конституционной реформе, представленных 12 мая, лидеры сепаратистских «республик» выдвинули требования о предоставления им более широких полномочий в рамках децентрализации. Речь идет о праве на создание подконтрольных местным властям отрядов народной милиции, формирование судебной системы, на распоряжение природными ресурсами, контроль над внутренними и внешними границами, а также проверку работы центрального правительства в Киеве и Верховной Рады. В рамках конституционной реформы сепаратисты требуют внести поправки о сохранении нейтралитета и внеблоковом статусе страны, что, в конечном счете, исключает возможность вступления в НАТО. В случае если план конституционных реформ будет принят, Россия добьется от своего соседа, принявшего внеблоковый статус, гарантии безопасности и получит возможность оказывать косвенное влияние на центральное правительство, при этом будут ослаблены западные санкции и обеспечена поддержка Донбассу.

Неудивительно, что после проведения децентрализации Киев ждут совсем другие перспективы. Порошенко неоднократно отклонял поправки, предлагаемые представителями «ДНР» и «ЛНР». Не собираясь предоставлять Донбассу право принимать решения по вопросам внешней политики и осуществлять контроль над внешними границами, правительство вместо этого намерено расширить полномочия региона в вопросах культурного и регионального развития — в том числе решения языковых вопросов, регулирования в системе транспорта, инфраструктуры и образования. Основные полномочия, особенно в вопросах контроля над границами, останутся у Верховной Рады. Местным же властям региона будут переданы лишь полномочия в решении вопросов, не являющихся ключевыми, с целью повышения эффективности работы и — теоретически — для снижения уровня коррупции.

Проблема реформирования конституции Украины заключается не только в проведении переговоров между представителями Донбасса и Верховной Радой, но и в обсуждении деталей протокола Минск-2. Каждая из сторон могут с уверенностью заявить, что ее требования соответствуют тому определению децентрализации, которое сформулировано в протоколе. Поэтому ни одна из них не уступит. Текст протокола Минск-2 гласит:

Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года.

Таким образом, нет ничего удивительного в том, что имплементация этого условия настолько проблематична. Протокол заведомо содержит нечеткие формулировки, поскольку ни одна из сторон не могла согласиться с условиями. В тексте протокола нет четкого разъяснения, каким образом должно приниматься решение о внесении поправок, или с кем должна координировать свою работу Верховная Рада. Эти вопросы сформулированы довольно пространно и допускают внесение поправок и дополнений — Киев может толковать на свое усмотрение, точно так же, как Донбасс может по-своему интерпретировать условия проведения децентрализации. С учетом этого западным лидерам вместо того, чтобы выражать удивление или разочарование в связи с пока не выполненными условиями соглашений, следует заняться выработкой решений, которые не напоминали бы одностороннее подчинение Киеву или Москве.

В прошлом месяце, выступая на заседании Совета безопасности ООН по Украине, постоянный представитель США Саманта Пауэр (Samantha Power) заявила, что «и мы, и международное сообщество по-прежнему придерживаемся единого мнения, что единственным выходом из этого смертоносного конфликта является выполнение минских соглашений». Однако это не даст результатов до тех пор, пока в рамках второго минского протокола не будут выработаны более точные формулировки понятия децентрализации. Если Верховная Рада и Донбасс не могут прийти к единому решению, который позволил бы каждой из сторон добиться своих целей или, по крайне мере, сохранить лицо в глазах своего населения, будет продолжаться эскалация конфликта, как это произошло после того, как были сорваны первые минские соглашения.

В феврале Ангела Меркель (Angela Merkel) заявила, что «не может представить такую ситуацию, в которой более совершенное оружие в руках украинской армии произведет на президента Путина такое сильное впечатление, что он поверит в свое возможное военное поражение». Видя свой основной интерес безопасности в том, чтобы Украина оставалась нейтральной и выбрала внеблоковый статус, Путин вряд ли капитулирует. Не допустить вступления Украины в НАТО — вот красная черта для Путина. А все, что меньше этого, будет считаться для Путина поражением — полным крахом в глазах своего народа, что нанесет еще один удар по его самолюбию на фоне оскорбительных экономических санкций.

Киеву тоже не легче: выдвинутые Донбассом требования по децентрализации представляют реальную угрозу для легитимности центрального правительства. В этой ситуации правительство оказывается в положении близком к поражению, и в то же время люди, считающиеся врагами государства, получают беспрецедентные полномочия. Однако в случае возобновления конфликта на Донбассе Киев не сможет усилить контроль над регионом. Как показало наступление сепаратистов в январе этого года, скорее всего, все будет наоборот.

Если Верховная Рада будет и дальше лишать сепаратистов возможности добиться своих целей, то соглашение Минск-2 обречено на провал. И, разумеется, в этом случае сдержать конфликт будет гораздо труднее, чем в сентябре или феврале. Западным лидерам тогда придется предоставить Украине значительную военную помощь — либо безучастно наблюдать за развитием конфликта. И хотя кое-кто в НАТО и в правительстве США готов и стремится вмешаться, используя военные средства, единодушного мнения в этом вопросе достичь будет трудно, и, в конечном итоге, будет выбран второй вариант — лишь наблюдать. Следовательно, западным лидерам надо сосредоточить свои усилия не на том, чтобы требовать от сторон соблюдения договоренностей, а на том, чтобы в рамках существующего протокола провести следующие переговоры и довести до конца то, что не было сделано в феврале. Пока не будут согласованы все детали, требовать от сторон подписания договора в его нынешней форме равноценно тому, чтобы требовать односторонней капитуляции. Протокол Минск-2 следует считать лишь первым шагом к урегулированию конфликта, а не последним.

ИноСМИ

Поделиться в соц. сетях

0